La concurrence dans les contrats publics, ça implique quoi et qui? Qu’est-ce qui la renforce, qu’est-ce qui la brise? Entrevue avec l’ingénieur Luc Martin.

Q : On entend parler parfois d’entrepreneurs qui se font intimider, briser leurs équipements… Dans quelle mesure la peur est-elle un obstacle à la concurrence?

R. L’intimidation, ce n’est pas unique aux contrats publics, ce n’est pas réservé à la construction. Ça peut être aussi un commerce qui s’établit dans un quartier où il n’est pas le bienvenu. Dans le passé, on a vu ça, par exemple, dans le cas de pizzérias qui se faisaient incendier. Ces activités sont criminelles. L’objectif des individus qui font de l’intimidation et du vandalisme, c’est de se débarrasser d’un concurrent ou de s’assurer que ce dernier ne revienne plus. Cette façon de faire n’est pas nouvelle. Elle a été utilisée à l’époque à de nombreuses reprises. Pour se prémunir contre ce phénomène, les victimes et les entreprises qui voulaient se protéger faisaient alors installer des caméras et des systèmes d’alarme sur les chantiers et sur leurs équipements. Mais j’ai l’impression que cela a diminué ces dernières années. Ce sont des cas exceptionnels. Cela dit, on n’est pas à l’abri; les gens qui veulent s’approprier les marchés publics sans se soumettre à la concurrence vont toujours exister.

Q. Quelles sont les conséquences de ces actes criminels?

R. L’impact de ces méthodes dans les contrats publics est catastrophique. Pire que dans d’autres marchés. Pourquoi? Parce que si ça arrive dans une Ville A, les entreprises victimes de vandalisme ou d’intimidation ne reviendront plus dans cette Ville A. Ça ne vaudra pas la peine, puisqu’il y a plein d’autres marchés publics ailleurs. N’oublions jamais que les organismes publics sont en concurrence entre eux durant les périodes d’appels d’offres; les fournisseurs (incluant les entrepreneurs) peuvent choisir où ils déposent des prix ou non. Alors que la réaction du propriétaire de la pizzéria sera de déménager, l’entrepreneur lui, réagira en ne déposant pas de prix dans la Ville A. Comme ça se parle, dans le marché, d’autres n’oseront pas non plus soumissionner dans la Ville A!

Q. C’est ce qu’on pourrait appeler des chasses gardées?

R. En effet, dans les marchés publics, c’est particulièrement sensible. Parce que le niveau de concurrence a un très gros impact sur les prix déposés par les soumissionnaires. Rappelons que les organismes publics ont l’obligation de suivre des règles strictes et d’octroyer les contrats aux plus bas soumissionnaires s’étant conformés aux devis d’appels d’offres. La clé pour avoir de bons prix, pour tout organisme public, c’est vraiment de favoriser un bon niveau de concurrence. Et pour avoir de la concurrence dans les marchés publics, il faut attirer des fournisseurs, dont les entrepreneurs.

Q. Comment?

R. En traitant les fournisseurs de façon équitable et en les payant dans des délais raisonnables. Cela inclut des processus rapides de règlement des différends. Sinon ils ne reviendront pas ou ils privilégieront une autre Ville dans les périodes d’appels d’offres ou augmenteront leurs prix pour la ville A. D’ailleurs, il y a des municipalités qui ont beaucoup de mal à obtenir des soumissions… parce qu’elles n’ont pas appris.

Q. Est-ce qu’il y a d’autres enjeux qui font en sorte d’écarter des joueurs d’un territoire?

R. Oui. Notamment, il y a une méthode un peu plus pernicieuse… les relations entre les humains. Plus précisément, les rapports entre des professionnels et les entrepreneurs. Disons qu’il y a un conflit entre un professionnel et un entrepreneur sur un chantier quelque part. Peut-être même un chantier à l’extérieur de votre ville. Le professionnel avertit l’entrepreneur… « Attends donc que je te pogne! » Eh bien, ça adonne que votre Ville mandate cette firme de professionnels. Ne vous attendez pas à ce que l’entrepreneur en question soumissionne chez vous! Les entrepreneurs regardent les firmes de professionnels qui s’occupent du projet et ça aura un impact sur leur décision de soumissionner ou pas, ou sur le prix que ces entrepreneurs soumettront.

L’inverse est aussi vrai : si un entrepreneur a des relations respectueuses et de collaboration avec la firme mandatée, il voudra soumissionner à bon prix, sachant qu’il sera traité de façon équitable s’il y a un problème, des imprévus ou des modifications à apporter aux documents d’appel d’offres. La collaboration et les comportements humains ont une grande importance dans le bon déroulement d’un projet.

J’ajouterais également que les liens avec le donneur d’ouvrage sont importants. La qualité du processus décisionnel en cours de réalisation peut faire en sorte qu’un projet ne finisse jamais, de sorte que les délais de réalisation et de paiement s’éternisent. Les entrepreneurs ont tendance à fuir les donneurs d’ouvrage où les décisions ne se prennent pas.

Q. Parlez-nous un peu de la concurrence au niveau des sous-traitants.

R. Ça dépend si on parle de projets de génie civil ou de bâtiment. En génie civil, il y a moins de sous-traitance. De plus, puisque les sous-traitants en civil utilisent moins le Bureau des soumissions déposées du Québec (BSDQ), les entrepreneurs généraux ont l’occasion de négocier avec eux en vue d’exclure les prix exagérée et offrir de meilleurs prix aux organismes publics au risque de voir leurs propres soumissions écartées.

Dans les projets de bâtiment, c’est autre chose. Là, 85 % du travail se fait par des sous-traitants spécialisés et non par les entrepreneurs généraux. Le problème est que, souvent, les villes ont une illusion de concurrence dans ces cas. Je vous explique. La ville reçoit, disons, sept soumissions d’entrepreneurs généraux pour un projet de bâtiment. Elle dira : « Wow, c’est bien, j’ai reçu sept soumissions, il y a une saine concurrence! » Dans les faits, il peut y avoir seulement trois électriciens, trois  plombiers, deux maçons, deux carreleurs, ainsi de suite, qui ont donné des prix par l’entremise du BSDQ aux sept entrepreneurs généraux. Comme la majorité des travaux du contrat qui fait l’objet de l’appel d’offres est réalisée par les sous-traitants, quel est le réel niveau de concurrence? Ce n’est plus vrai qu’il y a eu sept prix… il y en a eu deux et demi! Je reviens sur l’importance du niveau de concurrence dans les marchés publics. Une saine concurrence protège le donneur d’ouvrage de prix exagérés ou hors marché, en plus de décourager la collusion. Encore faut-il qu’il y ait de la concurrence à tous les niveaux de la chaîne d’approvisionnement!

Q. Pouvez-vous nous en dire davantage sur le BSDQ?

R. Au Québec, l’industrie de la construction est la plus réglementée sur la planète! Par exemple, la juridiction des métiers imposée dans la Loi R-20 [1] définit 26 corps de métier. Ça crée des sous-traitants spécialisés. Le plus souvent, un sous-traitant emploie un seul corps de métier. En bâtiment, ces spécialités sont presque toutes assujetties au BSDQ. De ce fait, un projet de construction dont l’appel d’offres public est adressé aux entrepreneurs généraux est morcelé par les règles du BSDQ en plusieurs appels d’offres soit pour chacune des spécialités, dont le niveau de concurrence peut varier énormément en fonction de la spécialité et de la région où se déroule le projet. Pour obtenir des soumissions des sous-traitants parmi les 26 métiers identifiés par la Loi, les entrepreneurs généraux doivent obligatoirement s’engager au BSDQ et se conformer à ses règles. Au Québec, en matière de marchés publics, la vraie concurrence pour les projets en bâtiment est donc régie par le BSDQ et non par les lois des marchés publics.

Il faut savoir que le BSDQ est un organisme privé par lequel transige une très grande partie des soumissions des sous-traitants impliqués dans les projets publics. D’ailleurs la Commission Charbonneau a fait une recommandation afin de revoir le fonctionnement du BSDQ. Dommage que ce soit la seule recommandation qui n’ait pas encore été mise en vigueur!

Q. Quels sont les enjeux liés à cette sous-traitance très locale?

R. Les entrepreneurs généraux se déplacent facilement loin de leur siège social, mais les sous-traitants œuvrent surtout localement. Comme il y a un nombre limité de sous-traitants par spécialité et par région, et ce, en plus des règles du BSDQ, ça augmente le danger que les prix soient plus élevés et que les organismes publics paient plus cher, puisqu’ils ne peuvent négocier ou retourner en appel d’offres à répétition.

Dans cette situation, les sous-traitants n’ont pas besoin de faire de la collusion. Ils se connaissent assez pour être au courant des carnets de commandes de leurs compétiteurs. Un sous-traitant peut aussi appeler le fournisseur du matériau spécifié pour obtenir le prix de fournitures pour ce projet et en même temps demander : « Qui t’a appelé avant moi? » Donc s’il ne savait pas qui soumissionnait contre lui, là il le sait! C’est très facile pour lui de connaître sa concurrence active.

Q. Et au sujet des fournisseurs?

R. Les fournisseurs ou distributeurs ont un grand rôle à jouer dans les projets de bâtiment. Les fournisseurs veulent vendre leurs produits et donc les faire spécifier dans les documents d’appel d’offres préparés par les professionnels. Leurs sympathiques représentants vont donc rencontrer les firmes de professionnels pour présenter leurs produits. Pour faciliter la vie des architectes ou des ingénieurs, ils peuvent même leur proposer des devis déjà prêts au « copier-coller ». On risque donc de se retrouver avec des devis orientés. Même si les noms des fournisseurs ne sont pas écrits sur les devis, tout le monde sait que, dans cette situation, ça exclut la majorité des autres produits. Et que dire des professionnels qui cherchent à rester dans leur zone de confort et qui spécifient toujours les mêmes produits ou équipements? Ça aussi, ça vient restreindre la concurrence.

Q. Parlant de devis dirigés… Depuis avril 2018, la Loi [2] exige que les municipalités (et les firmes de professionnels mandatées) utilisent certaines spécifications techniques dans les devis et les décrivent en termes de performance ou d’exigences fonctionnelles plutôt que selon des caractéristiques descriptives. Cela n’empêche-t-il pas le « copier-coller » que vous avez mentionné?

R. En bâtiment ça n’a pas changé grand-chose, la Loi n’est pas parfaite. Cette disposition de la Loi semble interdire d’inscrire le nom du produit ou une marque en particulier. Pour les entrepreneurs généraux et spécialisés, c’est beaucoup plus facile de suivre un devis avec des noms de produits, parce qu’ils repèrent rapidement le niveau de qualité demandé. Ça leur permet aussi d’appeler des fournisseurs pour obtenir des prix. Quand c’est un devis uniquement basé sur la performance et très technique, c’est difficile pour plusieurs entrepreneurs d’orienter leurs recherches de prix et d’évaluer la conformité technique des soumissions qu’ils reçoivent lors de la préparation de leurs soumissions aux donneurs d’ouvrage. Ils ne sont pas spécialistes dans tous les domaines. Il en est de même pour les professionnels. Certains produits sont de plus en plus sophistiqués. L’aide des fabricants et fournisseurs peut devenir nécessaire. Essayez de comprendre un devis de quincaillerie, par exemple, en termes de performance… c’est presque impossible quand on n’est pas dans ce domaine précis.

Quand il n’y a aucun produit nommé pour orienter les entrepreneurs, il y a des risques que, pendant la réalisation du projet, on se rende compte que le produit qui a été proposé ou installé par l’entrepreneur est inadéquat. Il faut donc que le donneur d’ouvrage soit alerte à toutes les étapes de fourniture. Ça demeure un défi de bien orienter les entrepreneurs vers des produits qui répondent à la qualité attendue, tout en ouvrant la concurrence à plusieurs produits.

Q. Dans les devis, on peut nommer un produit, mais il faut accepter les équivalences. Qu’est-ce qu’impliquent ces équivalences?

R. Il faut être vigilant quand le devis propose « Marque X ou équivalent ». Il y a deux façons de rédiger un devis pour permettre aux professionnels d’accepter des produits équivalents. Dans le premier cas, on ne spécifie pas de délais, seulement que les propositions d’équivalence doivent être soumises au professionnel. Les propositions d’équivalence peuvent alors être faites après l’octroi du contrat à l’entrepreneur. Le donneur d’ouvrage peut demander un crédit par l’entremise de la firme de professionnels si le nouveau produit coûte moins cher que celui de la marque spécifiée.

Dans le deuxième cas, on demande que la proposition d’équivalence soit soumise au professionnel au moins 10 jours avant le dépôt des soumissions des entrepreneurs généraux. Après ce délai, on n’accepte plus de propositions d’équivalence.

Ce délai de 10 jours peut faire toute la différence du monde sur la concurrence au niveau des fabricants et des distributeurs. Peu d’entrepreneurs ont commencé à regarder les plans et devis et à préparer sérieusement leur soumission 10 jours avant le dépôt des soumissions aux donneurs d’ouvrage. S’il s’agit d’un projet public, le fournisseur de produits va consulter les documents d’appel d’offres sur le Système électronique d’appel d’offres du gouvernement du Québec (SEAO). En lisant le devis, il peut constater que son produit, pourtant capable de répondre aux besoins du projet, est exclu. Il appelle le professionnel : « J’aimerais proposer mon produit. » S’il décide d’accepter ce produit, le professionnel émet un addenda. Si le professionnel refuse ou que le nouveau fournisseur a réagi moins de 10 jours avant la date de dépôt des soumissions, le fournisseur dont le produit est spécifié peut se retrouver fournisseur unique! Que peut-il faire? Il a tout le loisir d’augmenter le prix qu’il soumettra aux sous-traitants ou à l’entrepreneur général. Ce prix, s’il est soumis aux sous-traitants de la spécialité concernée, transigera par le BSDQ et se retrouvera de toute façon dans les soumissions des entrepreneurs généraux à l’organisme public. Qui paie à la fin? Le donneur d’ouvrage public. Ce dernier doit respecter à la lettre le processus d’octroi de contrat prévu par la loi et ne peut en changer les règles en cours de réalisation. Notamment, il ne peut pas accepter d’autres fournisseurs qui répondent aux spécifications du document d’appel d’offres si les documents d’appel d’offres ne lui permettent pas.

Q. C’est une autre question importante, le juste prix…

R. Une des clés, c’est la collaboration entre les villes et les donneurs d’ouvrage publics. L’idée de développer une base de données dans le but d’avoir une meilleure idée des prix du marché en temps réel est pertinente. Ce serait un bon atout à la disposition des organismes publics, d’autant plus que ces données sont publiques. Ça pourrait également servir à faire ou à valider des estimations. On pourrait établir des statistiques sur du plus long terme. C’est à réfléchir.

Qui est Luc Martin?

Luc Martin est ingénieur de formation, diplômé de l’école Polytechnique de Montréal. Il détient également un diplôme en sciences administratives de l’École des hautes études commerciales, un diplôme de 2^e cycle en prévention et règlement des différends de l’Université de Sherbrooke ainsi qu’un certificat en gouvernance de sociétés de l’Université Laval. Il a cumulé plus de 30 ans d’expérience dans l’industrie de la construction d’abord comme ingénieur-conseil et, par la suite, comme entrepreneur en travaux civils et bâtiments.

 Il a réalisé plus d’une centaine de projets de toutes sortes dans le secteur municipal pour ensuite se diriger à son propre compte vers le domaine du bâtiment commercial et institutionnel où il a exécuté de nombreux projets pour divers donneurs d’ouvrage publics. Parallèlement à ses activités au Canada, il a réalisé plus de 80 projets variés en Afrique centrale.

 Il a ensuite occupé pendant 20 ans direction de la Corporation des entrepreneurs généraux du Québec. Il a par la suite occupé le poste de Directeur de l’immobilier de l’École de technologie supérieure puis directeur du développement du Complexe Dow.

 Il a été membre de plusieurs conseils d’administration et comités techniques de différentes associations de l’industrie de la construction. Il a siégé au conseil d’administration du Conseil du patronat du Québec. Il a fait deux mandats au conseil d’administration de la Régie du bâtiment du Québec ainsi qu’à son comité de vérification. Il est également chargé du cours « Réalisation de projets de construction » à l’ÉTS.

[1] Loi sur les relations du travail, la formation professionnelle et la gestion de la main-d’œuvre dans l’industrie de la construction

[2] Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant le domaine municipal et la Société d’habitation du Québec, LQ 2018, c 8

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